Resumo
No Brasil, quando falamos sobre desigualdade, costumamos associar o termo à má distribuição de renda entre a população ou então ao desequilíbrio de riquezas entre certas regiões e estado. Um tipo de desigualdade, porém, é constantemente negligenciado: a desigualdade de investimento na cultura. Este artigo busca apresentar ao leitor o caráter concentrador da Lei Rouanet que, baseada na lógica mercantilista, privilegia de forma desequilibrada as metrópoles Rio e São Paulo no fomento de projetos culturais.
Palavras-chave: Políticas Culturais. Lei Rouanet. Programa Cultura Viva. Desigualdade.
Abstract
In Brazil, when we talk about inequality, we usually associate the term with the poor distribution of income among the population or else with the imbalance of wealth between certain regions and states. One type of inequality, however, is constantly overlooked: investment inequality in culture. This article seeks to present the reader with the concentrating character of the Rouanet Law, which, based on mercantilist logic, privileges the Rio and São Paulo cities in an unbalanced way when promoting cultural projects.
Keywords: Cultural Policies. Rouanet Law. Cultura Viva Program. Inequality.
Introdução
As políticas culturais cumprem um papel importante na construção de um processo institucional e discursivo que promove a emancipação de grupos excluídos socialmente, assim como membros de culturas marginalizadas, para que estes se tornem capazes de preservar as práticas de vivências tradicionais dentro das quais tecem suas identidades (VENTURA, 2005). Através da elaboração de políticas públicas, o Estado é um agente ativo na promoção e reconhecimento de atividades e grupos culturais. No caso do Brasil, devido às suas disparidades regionais e socioeconômicas, encontramos um desafio ao constatarmos que o fomento às políticas culturais se distribui espacialmente em um padrão de concentração espacial ainda maior do que a distribuição do Produto Interno Bruto (PIB). É por este motivo que nos propomos a realizar uma análise do principal tipo de fomento a projetos culturais, o mecenato da Lei Rouanet, e levantar questionamentos acerca dos discursos e territorialidades de suas implementações e, por fim, apresentar possíveis alternativas para a solução deste problema.
*1 Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Geociências, Programa de Pós-Graduação em Geografia (PPGG/IGEO/UFRJ, Rio de Janeiro, RJ, Brasil). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-
*BRUNO COSTA GUIMARÃES
Concentração Cultural: Por Que Podemos Dizer que, no Brasil, o Investimento na Cultura…
Fundamentação Teórica
Para dar início à discussão que será exposta aqui, é importante definir o termo “política cultural”. Como explica Coelho (2004, p. 293):
[…] a política cultural é entendida habitualmente como um programa de intervenções realizadas pelo Estado, instituições civis, entidades privadas ou grupos comunitários com o objetivo de satisfazer as necessidades culturais da população e promover o desenvolvimento de suas representações simbólicas.
Como diz o autor, o Estado interage com a cultura ao estruturar e executar políticas culturais que visam o desenvolvimento das representações simbólicas populares, o que afeta diretamente o modo como uma população consegue dispor dos meios para manter vivas as suas tradições e identidades. Nos dias de hoje, há uma necessidade de políticas culturais que estejam comprometidas em democratizar o acesso ao consumo e produção de cultura como uma maneira de se reconhecer a existência de um povo e dar a ele a voz do protagonismo em sua própria vivência.
As políticas culturais no Brasil possuem um histórico bastante entrelaçado com o caráter heterogêneo dos persos governos que se seguiram ao longo do século XX. Os períodos de autoritarismo, militarismo e abertura mercadológica imprimiram um caráter distinto às políticas que definiram a forma pela qual o Estado trata a política cultural. Deste modo, as políticas culturais não podem ser dissociadas dos governos e do contexto histórico no qual foram criados.
O primeiro período político que demonstra uma inserção atenta do Estado na elaboração de um sistema político da cultura pode ser enxergado com o Estado Novo de Getúlio Vargas (CALABRE, 2005). Neste período, marcado por seu caráter centralizador, o Estado foi redefinido como uma entidade que se fortaleceu e expandiu sua área de atuação, entrando em campos que anteriormente não eram de sua capacidade, entre estes, a cultura. Um dos exemplos é o do campo da preservação do patrimônio material com a fundação do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (SPHAN). Outros exemplos do mesmo período incluem a criação do Instituto Nacional do Cinema Educativo (INCE) e a ampliação do mercado editorial com a formação do Instituto Nacional do Livro (INL). No aspecto burocrático, a cultura encontrava-se sob o guarda-chuva do Ministério da Educação e Saúde (MES). Merece menção o ministro Gustavo Capanema e sua gestão de 1934 até 1945, período no qual estendeu seu interesse artístico marcado pelo modernismo sobre a política cultural do país e foi pioneiro ao enxergar a cultura como um elemento progressista capaz de beneficiar a nação através da formação de um cidadão brasileiro. Portanto, a elaboração de uma política cultural foi vista como alicerce para o desenvolvimento do país. Esta tradição, esta forma de enxergar a cultura como um saber norteador para a elaboração de um senso de identidade, união e progresso, é repetida tipicamente em governos que são caracterizados pelo regime autoritário, nacionalista e ufanista (RUBIM, 2007).
Posto fim o período do Estado Novo, o vácuo gerado pela queda de um regime autoritário foi preenchido pela participação da iniciativa privada na elaboração de políticas e ações culturais. É importante notar que este ciclo se repetiu décadas depois com a ascensão ao poder pelos militares e sua eventual queda. A instabilidade política do Brasil no século passado deixou como herança a alternância entre autoritarismo nas políticas culturais e ausência de planejamento centralizado de cultura, ausência esta que é preenchida pelo mercado e a iniciativa privada.
Entre 1945 e 1964, o Estado não exerceu papel protagonista na elaboração de políticas ou ações culturais, estas foram relegadas à iniciativa privada. Em 1950, a televisão chegou ao Brasil, uma consequência do fim da segunda guerra mundial, o que permitiu a retomada da produção em massa de rádios e televisores. Com relação ao papel do Estado, o Ministério da Saúde e Educação foi desmembrado, pidindo suas atribuições entre o Ministério da Saúde (MS) e o Ministério da Educação e Cultura (MEC).
O próximo período histórico foi marcado pela chegada dos militares ao poder em 1964, evento que deu início a um novo ciclo de governos autoritários que trataram a cultura com viés centralizador novamente. O período militar teve como característica a criação de órgãos, planos de ação e financiamento da cultura, entre eles podemos citar: A criação do Plano de Ação Cultural (PAC), criado sob a gestão do ministro Jarbas Passarinho (1969-1973), durante o governo Médici, que consistia na abertura de crédito para financiar projetos culturais. Novos órgãos foram criados, como o Conselho Nacional de Direito Autoral (CNDA), o Conselho Nacional de Cinema, a Campanha de Defesa do Folclore Brasileiro, a Fundação Nacional de Arte (FUNARTE), e ocorreu ainda a reformulação da Embrafilme, que havia sido criada em 1969. O caráter centralizador do Estado no campo da cultura tornou-se especialmente evidente em 1976, quando foi lançado o Plano Nacional da Cultura (PNC), cujo objetivo era estabelecer um sistema de coordenação e elaboração de ações culturais promovidas de acordo com a visão estatal de cultura. Uma discussão também se inicia em relação à possibilidade da criação de um Ministério exclusivo para a cultura nesta época:
Diante do claro fortalecimento do setor cultural, surge dentro da Secretaria de Cultura uma grande discussão entre um grupo que apoiava a ideia da criação do Ministério da Cultura e outro que desejava a ampliação da estrutura de secretaria dentro do MEC. O segundo grupo temia que a desvinculação do Ministério da Educação resultasse em recuo do processo de crescimento que estava em curso. Para esse grupo, era preferível estar em uma secretaria forte do que em um ministério fraco (CALABRE, 2005, p. 15).
A resolução desta discussão veio em 1986 com a criação do Ministério da Cultura. Como foi previsto por alguns, as verbas ficaram majoritariamente com a educação, desfavorecendo o desenvolvimento de políticas promissoras na cultura. O novo ministério foi criado acompanhado de uma série de problemas, entre eles: perda de autonomia, superposição de poderes, ausência de linhas de atuação política, disputa de cargos, clientelismo, entre outros (CALABRE, 2005).
O fim do regime militar e a abertura política marcaram um novo ciclo onde o Estado retraiu-se do campo de formulação de políticas culturais e a iniciativa privada surgiu para preencher o vácuo. Agora, em especial com a Constituição de 1988, foi rejeitada a ideia de um Estado centralizador e autoritário, o que tornou frutífero o campo para a ação de empreendedores privados que assumiram o papel de norteadores da cultura. Surgiram, então, as primeiras políticas de incentivo à cultura por isenção fiscal como fomento. Em 1985, o presidente José Sarney promulgou a lei nº 7.505, conhecida como Lei Sarney, que funcionava a partir de isenções fiscais para atrair investidores a injetar dinheiro em projetos culturais. Em 1990, o governo Collor extinguiu a Lei Sarney e reestruturou o projeto de incentivos fiscais por meio de uma nova lei: A lei nº 8.313 de 23 de dezembro de 1991, Lei Rouanet, e estabeleceu o Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC) com o objetivo de estimular a produção, a distribuição e o acesso aos produtos culturais, proteger e conservar o patrimônio histórico e artístico e promover a difusão da cultura brasileira e a persidade regional, entre outras funções. Uma diferença entre esta lei e a anterior é que durante a vigência da Lei Sarney a prestação de contas entre o arrecadador e o Ministério da Cultura era uma peça da pós-produção do evento, ao contrário do que se tornou com a Lei Rouanet, onde o projeto é julgado em sua fase inicial à luz do orçamento que consumirá.
O programa estabeleceu os seguintes mecanismos de apoio: Fundos de Investimento Cultural e Artístico (Ficart), Fundo Nacional da Cultura (FNC) e Incentivo Fiscal (comumente chamado de “renúncia fiscal” ou “mecenato”). O primeiro consiste na comunhão de recursos destinados à aplicação em projetos culturais e artísticos, de cunho comercial, com participação dos investidores nos eventuais lucros, mas, até o momento, não foi implementado. Dessa forma, o Pronac possui atualmente dois mecanismos ativos: o FNC e o Incentivo Fiscal.
O FNC é um fundo contábil e que não possui prazo determinado para sua duração. Ele funciona por meio de empréstimos reembolsáveis, cedidos por meio de seleção pública que conta com comissões representativas habilitadas a avaliar o mérito das propostas concorrentes. Cada projeto, aprovado recebe até 80% do seu valor total e devem ser compatíveis com as seguintes finalidades:
I – estimular a distribuição regional equitativa dos recursos a serem aplicados na execução de projetos culturais e artísticos;
II – favorecer a visão interestadual, estimulando projetos que explorem propostas culturais conjuntas, de enfoque regional;
III – apoiar projetos dotados de conteúdo cultural que enfatizem o aperfeiçoamento profissional e artístico dos recursos humanos na área da cultura, a criatividade e a persidade cultural brasileira;
IV – contribuir para a preservação e proteção do patrimônio cultural e histórico brasileiro;
V – favorecer projetos que atendam às necessidades da produção cultural e aos interesses da coletividade, aí considerados os níveis qualitativos e quantitativos de atendimentos às demandas culturais existentes, o caráter multiplicador dos projetos através de seus aspectos socioculturais e a priorização de projetos em áreas artísticas e culturais com menos possibilidade de desenvolvimento com recursos próprios (BRASIL, 1991).
O principal mecanismo de arrecadação financeira do PRONAC é o incentivo fiscal, na qual pessoas físicas ou jurídicas podem destinar uma parcela do imposto de renda ao apoio à cultura e, em retorno, terá parte ou o todo deste valor deduzido do imposto de renda, desde que esta parte não ultrapasse 4% do valor total de imposto devido para pessoas jurídicas e 6% para pessoas físicas (BRASIL, 1991). Este tipo de financiamento utiliza recursos públicos de forma indireta, pois se trata de dinheiro que seria recolhido de impostos pelo governo. De acordo com as instruções do MinC, a proposta cultural deve ser analisada tecnicamente e depois submetida à aprovação pela Comissão Nacional de Incentivo à Cultura – CNIC, composta por representantes de empresários, sociedade civil, artistas e do Estado. Após a publicação da aprovação do projeto no Diário Oficial, o proponente passa à condição de beneficiário e a proposta à condição de projeto. A partir daí, o apoio através deste mecanismo pode dar-se de duas formas, enquadrando-se em dois artigos distintos:
- Artigo 18: Permite dedução de 100% do valor aplicado. Para pessoas jurídicas, este valor não deve ultrapassar 4% do total de seu imposto de renda e para pessoas físicas não deve ultrapassar 6%. Os projetos do artigo 18 devem se encaixar nas seguintes categorias: a) artes cênicas; b) livros de valor artístico, literário ou humanístico; c) música erudita ou instrumental; d) exposições de artes visuais; e) doações de acervos para bibliotecas públicas, museus, arquivos públicos e cinematecas, bem como treinamento de pessoal e aquisição de equipamentos para a manutenção desses acervos; f) produção de obras cinematográficas e videofonográficas de curta e média metragem e preservação e difusão do acervo audiovisual; g) preservação do patrimônio cultural material e imaterial; h) construção e manutenção de salas de cinema e teatro, que poderão funcionar também como centros culturais comunitários, em municípios com menos de 100 mil habitantes.
- Artigo 26: ao enquadrar-se no artigo 26, é permitido que o doador ou patrocinador deduza do imposto de renda os valores contribuídos em favor de projetos culturais aprovados, desde que este valor não ultrapasse 4% do total do imposto para pessoas jurídicas ou 6% para pessoas físicas. No caso de o financiador ser pessoa física, a dedução será de 80%, para as doações, e de 60%, para patrocínios. Já no caso das pessoas jurídicas, as tributações, com base no lucro real, serão de 40% das doações e 30% dos patrocínios (BRASIL, 1991).
O incentivo fiscal trouxe para o campo da produção cultural um montante financeiro expressivo. Nos dois últimos anos, a predominância do incentivo fiscal tem sido mais evidente. Em 2008, representou 92% do montante total e, em 2009, significou 96%, ou seja, quase a totalidade dos meios de financiamento público. No entanto, podese inferir que parte do agravamento dessas diferenças deve-se à crise enfrentada pela economia de vários países, inclusive o Brasil, que sofreu grandes cortes em seu orçamento, sendo o MinC o terceiro ministério mais afetado, perdendo somente para os ministérios de Turismo e o de Transporte (BRANT, 2009).
Apesar de, em sua concepção, ser uma forma de complemento aos investimentos em projetos culturais, a captação de recursos por meio de dedução de impostos acabou aumentando a influência do mercado privado sobre a produção de cultura. Para fugir dos traumas de um passado autoritário, a cultura passou a ser fomentada especialmente pela iniciativa privada, um mercado de investidores privados e públicos (DÓRIA, 2003) agindo como mecenas da classe artística. Isto, porém, apenas descentralizou a cultura, mas não a desconcentrou. Isto é: tirou do governo central o poder absoluto de decidir sobre os rumos que a cultura iria tomar no país, dando este poder ao mercado. O mercado, no entanto, seguindo a lógica capitalista, encontrou nas maiores metrópoles do sudeste, Rio de Janeiro e São Paulo, as economias aquecidas que poderiam dar o retorno ao investimento de seus patrocinadores culturais. Com a descentralização das políticas culturais após o fim do regime militar, houve em paralelo uma concentração geográfica dos recursos financeiros do mecenato da lei Rouanet nestas duas cidades.
A descentralização do poder para as esferas menores foi uma característica da constituição de 1988, uma vez que sucedendo-se um período autocrata que durou por mais de vinte anos é natural haver uma descrença em relação a dar novamente à esfera federal o papel centralizador na política. De acordo com Silveira (s/d, p. 6):
A descentralização tinha dois significados. De um lado havia a concepção neoliberal de Estado mínimo, na qual cabia a este privatizar a provisão de bens públicos e descentralizar os serviços para garantir maior eficiência. A outra visão da descentralização afirma que esta tem a missão de promover a redistribuição de poder, favorecendo a democratização das relações entre Estado e sociedade. Esta concepção e descentralização fez um contraponto à onda neoliberal do final dos anos 80 e início dos 90.
Como explica Ribeiro (2013), a descentralização substituiu o poder do regime militar da esfera federal pelo fortalecimento das camadas subnacionais. Por este motivo, sua aceitação foi grande entre os atores sociais e lideranças políticas que a enxergavam como alicerce fundamental da manutenção de uma nova democracia, buscando afastar todo o autoritarismo que um governo centralizado remetia.
O argumento apresentado nos trabalhos sobre o tema sustenta que os governos locais tendem a ser mais responsivos às demandas de sua população e possibilitam, de forma mais rápida e com menores custos, a implementação de formas participativas de gestão (SILVA, 1995, p. x).
Mas descentralizar não significa democratizar o acesso, como diz Arretche (2015). A autora afirma que dentro de um cenário de expansão de uma dada política pública, os municípios que já partem com uma situação financeira privilegiada podem acabar concentrando tais políticas, gerando assim a expansão pelo território nacional mas a concentração dentro do território municipal, como é o caso constatado aqui no exemplo da cultura. Quando apresenta sua conclusão sobre a distribuição de riquezas e o alcance das políticas públicas essenciais, Arretche (2015, p. 219) conclui que:
Observou-se que há uma associação entre riqueza das jurisdições, taxas de pobreza e cobertura de serviços essenciais na trajetória das desigualdades territoriais no Brasil. Desse modo, baixas taxas de cobertura nos serviços essenciais, estão combinadas a municípios com menor capacidade de geração de riqueza, bem como maiores taxas de pobres.
Uma descentralização hierarquizada, assim podemos chamar, já que seguiu ritmos distintos entre municípios e estados da federação, seguiu absolutamente sem restrição até meados dos anos 90, quando o governo passou a recuperar um certo grau de controle com determinantes de gastos mínimos em algumas áreas, notadamente a saúde, educação e assistência social (RIBEIRO, 2014, p. 154).
Procedimentos Metodológicos
Esta pesquisa baseia sua metodologia no levantamento bibliográfico para definir e discutir conceitos-chave como: descentralização, políticas culturais, políticas públicas e outros. A discussão conceitual foi embasada principalmente em obras e artigos acadêmicos escritos por especialistas em gestão pública, cultura, políticas públicas e outras áreas, o que reflete o caráter pluridisciplinar da cultura como tema. Os dados a respeito dos projetos financiados pela renúncia fiscal foram obtidos por múltiplas fontes. Notadamente, a fonte direta é o portal da Lei Rouanet, que fica dentro do site do ministério da cultura, acessível pelo endereço: https://rouanet.cultura.gov.br. Indiretamente, outros trabalhos acadêmicos e até relatórios obtidos por órgãos do poder público, como IBGE, secretarias, Ministérios e documentos produzidos por associações de municípios.
A respeito do recorte temporal escolhido, a pesquisa trabalha com dados cumulativos da Lei Rouanet do período de 1993 a 2018 para apresentar a concentração reproduzida por 15 anos da instauração da lei. Para efeitos de comparação com a concentração do PIB, no entanto, foi escolhido o ano de 2017 para efeito de comparação direta e pontual, cujas informações estavam disponíveis em fontes oficiais.
Sobre o recorte espacial, decidimos apresentar a concentração do fomento da lei Rouanet em duas escalas distintas: a regional e estadual. A pesquisa não aborda as escalas municipais ou intramunicipais (bairros, distritos, etc) por ser uma comparação com a distribuição do PIB do país, sendo possível comprovar a hipótese proposta na introdução já com os dados referentes às regiões e estados.
Resultados Obtidos
Com a mudança na forma de atuação do Estado federal após a constituição de 1988, que agora passou a ser mais um agente regulador, ficou observada uma restrição de sua atuação direta na execução e planejamento das políticas públicas de cultura, posição esta que foi delegada aos governos das esferas subnacionais no processo de descentralização. Como aponta Starling et al. (2008) a descentralização que foi posta em marcha na década de 1990 ocorreu em um cenário de crise fiscal do Estado e não contou com a elaboração e regulamentação de mecanismos de cooperação financeira entre os governos da União, estados e municípios como previsto na constituição de 1988. Assim sendo, a descentralização foi um processo que enfrentou uma série de dificuldades que perduram até os dias atuais.
A descentralização política abriu espaço para a maior participação das esferas municipais em áreas que antes eram de provimento exclusivo das esferas federal e estadual, entre estas a cultura. De acordo com dados da Secretaria do Tesouro Nacional e do Ministério da Fazenda, a participação dos municípios na oferta de serviços culturais cresceu de 40% em 1994 para 51% em 2002, enquanto a do governo federal caiu no mesmo período de 19% para 13%. O mesmo ocorreu com os estados, que diminuíram sua participação de 41% para 36% (SILVA, 2002).
O estabelecimento da Lei Rouanet três anos após a elaboração da constituição de 1988 é um reflexo da mentalidade vigente de diminuição das atribuições da União em favor da abertura ao mercado privado. Embora a Lei Rouanet ainda exija um controle federal para a aprovação por meio CNIC, sua inclinação ao mecenato por meio de incentivos fiscais é um sinal da descentralização da cultura, simultaneamente apresentando um quadro de concentração dos projetos no Sudeste e, em uma escala estadual, no eixo São Paulo – Rio de Janeiro.
Em primeiro lugar, devemos reconhecer que o Brasil é um país marcado em sua trajetória por desigualdades. A discussão sobre concentração não é novidade dentro dos temas que envolvem as diferenças de renda, distribuição de serviços e renda no Brasil. A desigualdade social afeta a vida dos diferentes inpíduos que compõem a população por sua renda, etnia e gênero ainda hoje (CAMPELLO, 2017). Conforme o Relatório de Desenvolvimento Humano (RDH) da Organização das Nações Unidas, pulgado no dia 9 de dezembro de 2019, o Brasil ocupa a segunda posição de país mais desigual do planeta, perdendo apenas para o Catar (BRASIL…, 2019).
No Brasil, o 1% mais rico concentra 28,3% da renda total do país (no Catar essa proporção é de 29%). Ou seja, quase um terço da renda está nas mãos dos mais ricos. Já os 10% mais ricos no Brasil concentram 41,9% da renda total (BRASIL…, 2019).
Em segundo lugar, é importante notarmos também que a desigualdade do país segue um padrão geográfico: Algumas regiões exibem padrões de desenvolvimento muito superiores às demais. Para termos um exemplo, das cinco macrorregiões administrativas, mais da metade da riqueza nacional se concentra em apenas uma: O sudeste possui 55,2% de todo o PIB (SUDESTE…, 2014). No que tange o PIB per capita, o Sudeste tem o maior das regiões brasileiras, um total de R$ 34.757,75 (IBGE, 2015). A desigualdade, então é geográfica e também existe em múltiplas escalas: ela se espalha entre regiões, entre estados, municípios e até bairros.
No entanto, apesar de reconhecermos a concentração de riquezas do Sudeste, devemos ter em mente que as comparações de desigualdade entre as regiões de acordo com seu PIB tornam-se muito pequenas diante da concentração de fomento à cultura. Esta é uma realidade pouco debatida, provavelmente por não enxergarmos o fomento à cultura como um investimento que forneça um retorno de qualidade de vida tão elevado quanto o PIB e, embora seja de nossa opinião, como apresentado anteriormente neste artigo, que um tratamento sério de políticas culturais é importante para a manutenção dos modos de vida, dignidade e história de um povo (VENTURA, 2014).
Sem desmerecer o problema da concentração de riquezas na escala regional, a concentração de valor financeiro da Lei Rouanet extrapola as expectativas. Os dados fornecidos pela Confederação Nacional de Municípios (CNM), apontam para um quadro surpreendente: A implementação da lei, desde o ano de sua criação, revela uma profunda concentração inter-regional. Do total de recursos captados entre os anos de 1993 e 2018, observamos que 79,52% foram alocados em projetos culturais localizados no Sudeste, 11,62% na região Sul, 5,45% na região Nordeste. 2,58% na região Centro-Oeste e somente 0,83% na região Norte (CNM, 2018).
Quadro 1 – Total de recursos captados por região (1993 – 2018)*
Fonte: Adaptado de CNM (2018).
Percebemos então que a distribuição da Lei Rouanet, historicamente, se concentra no Sudeste. Mas este cálculo foi feito com base nos dados totais do dinheiro do mecenato, somando todos os anos e, portanto, não temos como saber se este comportamento ainda se reproduz nos dias de hoje. Para sanar esta dúvida, vamos agora analisar a distribuição pontualmente em três anos distintos. A tabela abaixo, elaborada pela Confederação Nacional dos Municípios, nos fornece novos ângulos para analisar esta mesma questão. Primeiramente, ela possui o recorte temporal de três anos distintos: 2016, 2017 e 2018. Assim, podemos ver se a concentração no Sudeste é uma característica que se mantém nos dias atuais.
Em segundo lugar, leva em consideração a importância da observação da escala geográfica na pesquisa, pois oferece não apenas o valor captado pela região como também por estados. Isso permite questionarmos se tal concentração dentro do sudeste se reproduz entre os estados da região.
Quadro 2 – Distribuição do fomento da Lei Rouanet por regiões e estados nos anos de 2016, 2017 e 2018**
Fonte: CNM (2018, p. 4).
Podemos concluir que a concentração do fomento cultural da Lei Rouanet não é um fenômeno exclusivo dos anos iniciais da lei, já que os números permanecem altos no Sudeste nos anos de 2016, 2017 e 2018.
Nota-se a grande predominância dos investimentos nos estados do Rio de Janeiro e São Paulo, respectivamente captando cerca de 20% e 40%. Chamamos atenção, então, para o fato que a desigualdade do acesso ao fomento no Brasil atinge patamares maiores do que a desigualdade de distribuição do PIB entre as regiões. A concentração cultural no eixo Rio-SP já é fato conhecido no campo de pesquisa de políticas culturais (DÓRIA, 2003) e pode ser observado também com o aprofundamento e transferência de escalas de análise, tornando nítida a predominância de concentração dentro das suas respectivas capitais e até em seus bairros centrais (SANTOS, 2011).
Segue agora uma comparação com a distribuição do Produto Interno Bruto entre as regiões do Brasil, de acordo com dados oferecidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Nesta tabela, isolamos o ano de 2017 para tornar a comparação pontual entre os dois indicadores.
Quadro 3 – Comparação entre a distribuição do PIB e do fomento da Lei Rouanet por regiões no ano de 2017***
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE.
A explicação para tal concentração é a simples regra de mercado. Basta pensar o que interessa mais a um patrocinador quando tem a oportunidade de investir em projetos culturais de uma determinada região. O retorno deste investimento ocorre de persas maneiras, como: reforçar a postura de empresa cidadã; construindo a imagem da sua marca; aumentando sua credibilidade; benefícios fiscais e outras formas que melhoram a imagem da empresa para o público e oferecem vantagens financeiras (BELING, 2005). Essas vantagens dependem do alcance do produto cultural ao público, por esta razão é mais interessante investir nos estados que irão trazer mais retornos ao investidor.
Em entrevista à Revista Época em abril de 2019, o ex-secretário de cultura de São Paulo, Carlos Augusto Calil, reconheceu que o fomento cultural é distribuído de forma desigual entre as regiões. Quando perguntado pela revista como vê a regionalização dos inventivos da Lei Rouanet, Calil respondeu:
Política cultural descentralizada não se faz com incentivos fiscais. O incentivo atrai a empresa que paga impostos em valores expressivos, cujos interesses estão principalmente localizados no Sudeste. É óbvio que essa região será beneficiada. A ação de uma política de incentivos regional será sempre limitada. Uma política de descentralização poderia ser feita por comitês regionais, compostos pelos estados e pelo governo federal, que contribuíssem com recursos orçamentários. Cada comitê teria uma agenda própria, adequada às carências de cada região e às estratégias específicas. O governo federal poderia estimular a participação dos estados, multiplicando seus investimentos. A cada real trazido pelo estado, a União premiaria com o dobro, o triplo, numa proporção acordada, com o sentido de realizar o objetivo de multiplicar os fundos e complementar esforços. Incentivos fiscais para a cultura são coadjuvantes fora do território da concentração econômica (GABRIEL, 2019).
A solução para ele envolve, então, uma articulação entre as diferentes esferas do poder para diminuir a concentração no Sudeste por meio de incentivos da União aos governos estaduais e municipais através de prêmios que sejam destinados ao financiamento dos projetos.
Uma frase do ex-secretário também chama atenção para nossa discussão. Quando afirma que política cultural descentralizada não é feita por incentivos, está apenas constatando que, por esta forma de fomento, os patrocínios espontaneamente se concentram na região onde há mais riquezas e alcance de visualização do patrocinador. A Lei Rouanet trouxe para o campo da produção cultural um montante financeiro expressivo, no entanto, a captação de recursos financeiros por meio de dedução de impostos acabou aumentando a influência do mercado privado sobre a produção de cultura.
Essas vantagens dependem do alcance do produto cultural ao público. Devido à desigualdade regional brasileira, ocorre uma concentração espacial da cultura no Sudeste, pois é onde os investidores conseguem maior visibilidade e, portanto, são aprofundados os contrastes entre as regiões (DÓRIA, 2003).
Se a concentração é natural pelo modelo do incentivo fiscal, talvez a melhor maneira de desconcentrar a cultura seja não por manobras elaboradas que visam incentivar patrocínios em uma região e limitar no Sudeste, isto seria um movimento político complexo que tentaria desviar o fluxo natural desta política pública. Talvez seja melhor criar outra política pública com proposta diferenciada que aborda este problema. Foi com este propósito que nasceu o “Programa Cultura Viva” em julho de 2004. A ideia era reconhecer e valorizar as persas formas de manifestação cultural no Brasil e dar a elas o fomento para que possam alterar sua ação cultural e social. Ministério da Cultura, sob a gestão de Gilberto Gil, implementou o Programa Nacional de Cultura, Arte e Cidadania – “Cultura Viva” / Pontos de Cultura, pela portaria nº 156. O programa se pide entre as seguintes ações:
- Ponto de Cultura: Corresponde à principal ação do programa. Uma forma de enxergar a cultura não como um bem a ser transmitido pelo governo, mas sim reconhecido por ele através do fomento a ações culturais preexistentes. Pontos de Cultura têm como objetivo declarado atender o propósito de diminuir as desigualdades regionais da cultura amparada nos pressupostos de participação e descentralização. O espaço físico do ponto de cultura pode ser uma casa, um barracão, um centro cultural, um museu, uma escola, etc.
- Agente Cultura Viva: agentes culturais nos Pontos de Cultura, com valor total menor que o subsídio oferecido às empresas (900 reais).
- Escola Viva: Integração entre ponto de cultura e escola.
- Griô: Referente à cultura oral. As tradições e saberes dos mestres africanos foram sistematizados para chegar à pedagogia griô, que valoriza a passagem de conhecimento por meio da fala e histórias.
- Pontinho de cultura: Espaço físico em que a cultura infantil se desenvolve. Não a cultura que o adulto transmite para a criança, mas a cultura do próprio ambiente infantil. ● Cultura e Saúde: Conhecimento de medicina cultural. Rodas de cura e dança circular.
- Pontos de Mídia Livre: Ponto de comunicação livre. Rádios comunitárias etc.
- Pontão: Pontões são articuladores, capacitadores e difusores na rede, integram ações e atuam na esfera temática ou territorial.
- Teia: Encontro entre os pontos.
O fundamental do Cultura Viva é priorizar o protagonismo social.
No que se refere ao público foco, este foi definido como as populações de baixa renda, que habitam áreas com precária oferta de serviços públicos, tanto nos grandes centros urbanos como nos pequenos municípios, adolescentes e jovens adultos em situação de vulnerabilidade social; estudantes da rede básica de ensino público; habitantes de regiões e municípios com grande relevância para a preservação do patrimônio histórico, cultural e ambiental brasileiro; comunidades indígenas, rurais e remanescentes de quilombos, agentes culturais, artistas e produtores, professores e coordenadores pedagógicos da educação básica e militantes sociais que desenvolvem ações de combate à exclusão social e cultural (BARROS; ZIVIANI, 2011, p. 64)
Por ter uma proposta diferente, o Programa Cultura Viva pauta a distribuição geográfica dos pontos contemplados com o fomento por um algoritmo:
[…] foi criada uma equação composta por dados sobre população, IDH e propostas enviadas, após a combinação desses dados é definido um índice que leva à proporcionalidade de Pontos para cada unidade da federação (TURINO, 2009, p. 150).
Isto foi uma estratégia contra a concentração espacial que visou, também, atingir grupos sociais que não tinham acesso ao mecenato. As formas de incentivo às ações culturais diferem entre si em múltiplas características, contemplam públicos e objetivos diferentes. A seguir, é apresentada uma análise das duas políticas por meio de uma tabela que ilustra suas principais diferenças de forma objetiva.
Quadro 4 – Comparação entre Lei Rouanet e Cultura Viva****
Fonte: Santos (2011, p. 175).
Observamos através da análise desta tabela que as políticas diferem em persos pontos, desde a gestão, acesso, público e demais características. Na renúncia fiscal, há uma descentralização política, representada pela diminuição da participação do Estado e aumento da participação do mercado, o que contribui para uma concentração espacial no Sudeste. No Cultura Viva há uma tentativa de descentralização espacial política, pois tenta revelar a cultura onde antes o mercado não a contempla.
Em teoria, o programa Cultura Viva poderia ser o contrapeso à Lei Rouanet. É importante percebermos as duas políticas culturais não como antagonistas, mas possivelmente complementares. Uma atende aos interesses do mercado e é uma importante fonte de geração de renda para a classe artística e para o turismo. A outra reconhece que algumas propostas culturais, mesmo sem apelo atrativo para o mercado, ainda são dignas de apoio e reconhecimento por parte do Estado. Em um cenário ideal, estas duas políticas existiriam em uma relação simbiótica onde uma amenizaria os efeitos colaterais da outra, mas não é o caso atual. Desde 2017,o programa Cultura Viva já vinha apresentando dificuldades de fundos e expansão nos últimos anos do governo do PT de Dilma Roussef (TURINO, 2017) e também encontrou dificuldade de dispersão do programa, apresentando padrões de concentração em algumas grandes metrópoles, notadamente o Rio de Janeiro (GUIMARÃES, 2019). Não é de se esperar que a situação melhore no atual cenário político, marcado por transferências da pasta de cultura entre Ministérios e mudança de secretários especiais da cultura.
Conclusões
O controle mercadológico do fomento cultural da Lei Rouanet, incentivado por um desejo de afastarmos a cultura de um plano doutrinador de um estado ditatorial recém-extinto, acabou por concentrar nas grandes metrópoles um aporte financeiro muito superior às demais localizações, que não são capazes de fornecer aos patrocinadores o mesmo retorno e visibilidade de sua marca. É necessário considerar que a desigualdade de investimento nas políticas culturais aumenta o risco de perda de identidade por parte daqueles que são relegados ao segundo plano nesta distribuição.
Terminamos o artigo chamando a atenção para a mobilização da sociedade civil e do poder público para a realidade de escassez de investimentos culturais que vive o Brasil fora do eixo das grandes metrópoles, relembrando que a cultura não só é manifestação, mas manutenção de identidades e vivências. Revitalizar o programa Cultura Viva e reavaliar seu padrão de distribuição entre as diferentes regiões, estados e municípios deve ser a estratégia traçada para dar início ao processo do que pode ser considerada uma “democratização da cultura” que vai muito além do financiamento, que contempla também o reconhecimento e o protagonismo de fazer cultura.
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